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論大部門體制的基本構(gòu)成要素

www.oubrhjy.cn?2009-10-26 08:01? 宋世明?來源：中國行政管理我來說兩句

（一）首先將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相對分離

1．將相似或相同事情的決策權(quán)交給一個部門

決策權(quán)統(tǒng)一，是規(guī)則統(tǒng)一的充分條件，是決策科學(xué)的必要條件，是避免政出多門的前提條件。人們通常將精簡統(tǒng)一效能的原則理解為，“將相似或相同的事情交給一個部門來管理”，但把一件事情的所有管理職責(zé)都統(tǒng)一交給一個部門，有時是不可行的，可行的只是將相似或相同事情的決策權(quán)交給一個部門。這種決策權(quán)體現(xiàn)在規(guī)則制定權(quán)、規(guī)劃制定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)、政策制定權(quán)等方面。

以道路交通管理為例，將執(zhí)行層次的所有相關(guān)職責(zé)(規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、路政、運政、車輛、駕駛員、交通安全與路面秩序維護(hù)等各項管理職責(zé))都交給一個部門，當(dāng)前在世界上沒有一個國家能做得到。而現(xiàn)實中可行的是，將涵蓋道路交通管理全部要素的道路交通規(guī)則制定權(quán)交給一個主體來負(fù)責(zé)。執(zhí)行權(quán)則根據(jù)不同部門的相對管理優(yōu)勢科學(xué)配置。這就是發(fā)達(dá)國家參與道路交通管理的部門雖是多家，卻沒有出現(xiàn)部門扯皮的根本原因。

2．執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)的相對分離是可以實現(xiàn)的

首先，具體行政行為的實施者可以與抽象行政行為的制定者區(qū)分開來。如，當(dāng)前地方政府探索的行政綜合執(zhí)法，就是把行政決策、行政規(guī)劃等宏觀的行政管理內(nèi)容與微觀具體的行政執(zhí)法內(nèi)容分開，再將相近的可合并的執(zhí)法內(nèi)容綜合在一個機構(gòu)里，形成綜合執(zhí)法體系。其次，地方政府各部門行政審批集中在政務(wù)中心辦理，也是執(zhí)行權(quán)與決策權(quán)相對分離的明證。

3． “下級”的決策在“上級”看來就是執(zhí)行

事物相比較而存在，相互動而發(fā)展。上級確定目標(biāo)，下級實現(xiàn)目標(biāo)。下級旨在執(zhí)行上級目標(biāo)的決策，在上級看來就是執(zhí)行。［2］上級的決策是一組具有長遠(yuǎn)影響的決定，是向著同一個目標(biāo)邁進(jìn)的一系列決定，屬于“一攬子”式資源分配。相對而言，下級的決策是為了實現(xiàn)上級目標(biāo)的具體決定，屬于“項目式”資源分配。

就行政決策中樞與政府各種類型的部門來說，行政決策中樞擁有重大戰(zhàn)略決策的動議、審定、決斷權(quán)，各種類型的部門僅有重大戰(zhàn)略決策的執(zhí)行權(quán)，否則就容易出現(xiàn)“強部門、弱政府”的局面。就政府組成部門與所管理的國家行政機構(gòu)來說，政府組成部門決斷重大行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃制定、政策制定，國家行政機構(gòu)則是從事專門化的執(zhí)行。否則，就是“大部委里套著小部委的“雙簧”把戲。就政府與接受公共服務(wù)外包的所有組織來說，政府部門就公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量擁有決斷權(quán)、財政控制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，接受公共服務(wù)外包的組織則有履行合同的執(zhí)行權(quán)。否則，政府則放棄了公共服務(wù)供給責(zé)任。