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（二）確立有利于防治腐敗的公共預算剛性約束的基本制度

這需要以“取用于民”的理念為核心，以防治無預算支出式的腐敗為目的，建設預算約束制度的三大支撐：一是推進政府收入形式的稅式化改革。目前，政府收入的形式來源主要包括稅收、收費、公債和投資性收益等，非稅收入所占比重不小。表面上看，這些收入來源的解釋意義不同，政府在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督管理時也對他們適用了不同的標準。而事實上，他們的法理意義是一樣的，即國家對社會的提取。從政治學意義上講，稅收是其中唯一能表示這一法理意義的政府收入形式，也最能體現(xiàn)政府與公民之間的相互義務關系。馬克思說過：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅?！薄恶R克思恩格斯選集》，第4卷，第171頁，人民出版社，1995年版。政府基于捐稅提取而向社會提供服務，不需要也沒有理由再收取規(guī)費，確需收取的政府規(guī)費也可以轉(zhuǎn)化為稅收，沒有必要對這類政府收入采取不同的方式進行管理。因為，稅與費的性質(zhì)不同。納稅是公民的義務，政府基于稅為公民提供服務是政府的義務。而政府基于服務向社會收取費用，意味著這類政府服務是額外的，如果這種收費不能轉(zhuǎn)化為捐稅，則進一步意味著這類政府服務是公民不需要的。從學理上講，不經(jīng)公民認可，即便政府提供了服務而收費，也不可取，否則，就有亂收費之嫌。在現(xiàn)行收支管理體制中，國家對規(guī)費收支的監(jiān)管比對稅收及基于稅收的支出的監(jiān)管寬松得多，公民對規(guī)費的監(jiān)管更不可能，如果政府收支中有許多都來源于規(guī)費，就會給腐敗分子留下方便之門。中國當前所發(fā)生的一些腐敗現(xiàn)象相當一部分就與這類收費的混亂和使用的不規(guī)范密切相關。政府發(fā)行的國內(nèi)外債務應以專項需要而設，實行封閉運行，不應籠統(tǒng)地以彌補財政缺口之名發(fā)行，以抑制財政隨意膨脹的傾向。至于政府的投資性收益，基于政府非贏利性和非競爭性部門的性質(zhì)，應逐步減少。對其中的國有資產(chǎn)收益部分，利潤可以稅式化為政府預算收入，而轉(zhuǎn)讓收入和股息收入在納稅之后，則應依“本源于民、利饋于民”的原則建立“國民福利基金”，定期向國民派發(fā)，不納入政府預算收入，不劃歸政府財政支配。只有盡可能地將應該由政府支配的收入都稅式化，并在此基礎上全部納入政府預算，公民與國家（政府）之間的相互義務關系才會更加清晰而穩(wěn)定，公民對政府收支的監(jiān)督才更有法理基礎和制度保障；二是做實政府無預算不得收支的制度。預算需要經(jīng)過嚴格復雜的程序形成，它是對政府收支的陽光安排和法律許可。政府依據(jù)預算收支，在制度意義上不會產(chǎn)生腐敗，所需的只是嚴格監(jiān)督預算的執(zhí)行。但是，如果允許政府在預算之外進行收支，則在制度安排上就為腐敗的滋生開了口子。中國目前還存在規(guī)模不小的預算外收入全國地方政府每年的預算外收入究竟有多少，恐難精確統(tǒng)計。據(jù)北京大學中國經(jīng)濟研究中心平新喬教授對2004年地方政府財政狀況的研究，當年地方政府僅賣地、行政性收費為主的兩項預算外收入，就分別達到6150億元、4323億元，合計占當年地方可支配財力30367億元的1/3強?！逗{都市報》，2006年11月2日。。所謂預算外收入就是不通過國家預算管理的財政收入，其使用由政府自行決定，完全不提交人民代表大會審議，可以說是政府無預算收支的典型形式。雖說它是歷史遺留問題，也對地方社會事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響，但那畢竟是我國預算制度尚不完善時的產(chǎn)物。無論是從學理、法理，還是從制度設計上講，預算外收入都不符合公共財政體制的精神，更不符合公民與國家之間的權(quán)利與義務約定，況且它們的收支過程早已成為腐敗滋生的“重災區(qū)”，需要從預算制度上進行調(diào)整。對預算外收入要盡可能預算內(nèi)化，或者先統(tǒng)一繳納國庫，再全額返還地方，即便不作統(tǒng)一分配，也要納入嚴格的預算管理，適用預算監(jiān)督程序；三是建立政府支出偏離預算安排的自動否決制度。如前所述，公共財政體制下的預算不僅僅指政府的收支計劃，還包括政府的行動計劃，也就是說預算是政府行動計劃和政府收支計劃的統(tǒng)一。只有政府行為中實際發(fā)生的收支范圍、數(shù)量和方式等信息符合預算規(guī)定的精神和原則，才能說預算真正被執(zhí)行了。當前的情況是預算與政府行為不是一回事的現(xiàn)象還比較普遍。審計報告所列舉的26種政府收支違反預算的行為，大都是以虛假的政府行為信息、收支信息來“彌合”預算計劃。比如，虛假報銷、冒領、套取資金；不細化預算；挪用預算、公款(包括擠占公款和自行調(diào)整公款用途)等。因此，有必要建立根據(jù)預算計劃否決偏離預算規(guī)定的政府收支行為的制度。