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公共預(yù)算約束機(jī)制建設(shè)與中國(guó)反腐敗模式的完善

www.oubrhjy.cn?2009-12-09 10:31? 郭劍鳴?來(lái)源：人民網(wǎng) 我來(lái)說(shuō)兩句

（三）建立有利于防治腐敗的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)

這需要以各級(jí)人民代表大會(huì)為核心，以防治因預(yù)算失規(guī)、失序引發(fā)的腐敗為目的，建立集中統(tǒng)一的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)。預(yù)算權(quán)力的集中統(tǒng)一性是公共財(cái)政體制的一個(gè)基本要求。自1999年預(yù)算改革以來(lái)，通過(guò)推行國(guó)庫(kù)收付、部門預(yù)算、統(tǒng)一采購(gòu)和預(yù)算審批等制度，我國(guó)預(yù)算管理權(quán)力的統(tǒng)一性有了很大的加強(qiáng)，但分散性問(wèn)題無(wú)論在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，還是在預(yù)算監(jiān)督上，都依然存在。審計(jì)報(bào)告所揭示的26類預(yù)算失規(guī)、失序行為，在很大程度上就是我國(guó)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)還相對(duì)分散的結(jié)果。比如，一些部門通過(guò)虛報(bào)預(yù)算、長(zhǎng)期不辦理決算、不細(xì)化預(yù)算、挪用預(yù)算、自行調(diào)整公款用途、預(yù)算收入(包括非稅收入)不上繳、向非預(yù)算單位或個(gè)人撥款等方式，不斷膨脹了部門對(duì)預(yù)算的二次分配權(quán)，這在一定程度上削弱了財(cái)政部統(tǒng)一管理預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力。而國(guó)家發(fā)改委等綜合管理部門也有很大的預(yù)算分配權(quán)，這對(duì)財(cái)政部的預(yù)算管理權(quán)又構(gòu)成了一定程度的分解。在預(yù)算監(jiān)督方面也存在財(cái)政系統(tǒng)、審計(jì)系統(tǒng)和人大系統(tǒng)三分的局面，財(cái)政系統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的具體組織，審計(jì)系統(tǒng)側(cè)重預(yù)決算執(zhí)行情況的監(jiān)督，人大系統(tǒng)負(fù)責(zé)預(yù)決算審批和總體監(jiān)督。由于財(cái)政系統(tǒng)和其他行政職能部門同屬于預(yù)算最大化的爭(zhēng)取方，他們雖有監(jiān)督能力，但監(jiān)督責(zé)任不明、監(jiān)督動(dòng)力不足，甚至自己也常常出現(xiàn)不小的預(yù)算違規(guī)行為自2003年，審計(jì)署推出審計(jì)結(jié)果公開制度起，財(cái)政部就是被點(diǎn)名批評(píng)的次數(shù)最多的部門之一，財(cái)政部在每年的審計(jì)報(bào)告中都被審計(jì)出有重大預(yù)算違規(guī)行為。參見2004—2008年審計(jì)公告。；審計(jì)系統(tǒng)有監(jiān)督責(zé)任，但查處的力度有限我國(guó)現(xiàn)行《審計(jì)法》只賦予審計(jì)機(jī)關(guān)糾正、停止被審計(jì)單位的違法違規(guī)行為的權(quán)力，對(duì)直接責(zé)任人的處理只有建議權(quán)。；人大系統(tǒng)有充分的監(jiān)督權(quán)力，但往往缺乏監(jiān)督能力和完整的預(yù)決算信息，難免使其對(duì)預(yù)算的監(jiān)督虛化。因而，三個(gè)系統(tǒng)都發(fā)揮不了令人滿意的預(yù)算監(jiān)督效能。建構(gòu)有中國(guó)特色的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是在人民代表大會(huì)統(tǒng)一主導(dǎo)預(yù)算的前提下，做實(shí)預(yù)算執(zhí)行力、預(yù)算監(jiān)督力和預(yù)算編制力。其中，預(yù)算監(jiān)督力是核心。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制表明，人大不參與預(yù)算的編制使之難以深入了解行政系統(tǒng)對(duì)預(yù)算的需求，掌握完整的預(yù)算信息，給人大充分行使預(yù)算審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)帶來(lái)困難。預(yù)算監(jiān)督是一項(xiàng)政治工作、法律工作，也是一項(xiàng)技術(shù)工作、常規(guī)工作，沒(méi)有預(yù)算審計(jì)就會(huì)虛化預(yù)算監(jiān)督。我國(guó)實(shí)行“議行合一”的政治體制，人民代表大會(huì)行使預(yù)算主導(dǎo)權(quán)是該體制的應(yīng)有之義。當(dāng)然，我們的人民代表大會(huì)不搞西方式的“議會(huì)撥款”、“議會(huì)稅收動(dòng)議”和“議會(huì)支出動(dòng)議”，但可以建議人大的預(yù)算委員會(huì)與財(cái)政部合作共同編制預(yù)算，特別賦予其修改預(yù)算的權(quán)力，使之能夠在預(yù)算編制階段就掌握預(yù)算信息、監(jiān)督預(yù)算的編制，從而改變目前人大在審議預(yù)算時(shí)的被動(dòng)局面。同時(shí)，也可以建議審計(jì)署歸建于人大常委會(huì)，或者將審計(jì)署對(duì)政府部門的審計(jì)職能交由人大預(yù)算委員會(huì)履行。這樣有利于實(shí)化人大對(duì)預(yù)算的檢查、監(jiān)督能力，而審計(jì)署的工作也更有權(quán)威。為了便于人民代表大會(huì)行使國(guó)家預(yù)算主導(dǎo)權(quán)，建議將人大預(yù)算委員會(huì)由現(xiàn)在的人大工作機(jī)構(gòu)升格為人大專門委員會(huì)，使之成為我國(guó)預(yù)算審議、監(jiān)督和執(zhí)行檢查的核心機(jī)構(gòu)。此外，為了強(qiáng)化財(cái)政部對(duì)經(jīng)人大審批后的預(yù)算的執(zhí)行組織力，必須進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算，尤其是部門的二級(jí)預(yù)算，最大限度地規(guī)制各職能部門對(duì)本級(jí)預(yù)算和所屬二級(jí)預(yù)算的二次分配權(quán)，減少預(yù)算支出調(diào)整的隨意性。其他綜合性調(diào)控部門和預(yù)算支出大戶，如發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、科技部等可以向財(cái)政部提出預(yù)算編制和執(zhí)行的建議，但不享有“先斬后奏”、“先行切割”、“強(qiáng)行分配”等破壞預(yù)算管理集中統(tǒng)一的權(quán)力。當(dāng)然，財(cái)政部在預(yù)算編制、執(zhí)行和管理方面都要率先自律垂范。