140年前的1871年，法國無產階級在巴黎英勇地舉行起義，建立了人類歷史上第一個工人階級政權，也即是世界上第一個社會主義國家。巴黎公社的創(chuàng)舉，得到了馬克思的熱情稱贊。在《法蘭西內戰(zhàn)》一書中，馬克思以非凡、透徹的洞察力指出，巴黎公社“是工人階級的政府，是生產者階級同占有者階級斗爭的產物，是終于發(fā)現(xiàn)的可以使勞動在經濟上獲得解放的政治形式?！保?］今天，重讀《法蘭西內戰(zhàn)》，我們強烈地感受到，當年巴黎公社建立的社會主義國家，無論是這個政權的嶄新的性質特征，還是它建構的政府部門規(guī)模，都對當下我國的行政體制改革，閃耀著光輝的啟示。
一、巴黎公社建立的是“服務型政府”
馬克思在分析巴黎公社的國家性質時首先指出，“帝國的直接對立物就是公社。巴黎無產階級在宣布二月革命時所呼喊的‘社會共和國’口號，的確是但也僅僅是表現(xiàn)出這樣一種模糊的意向，即要求建立一個不但取代階級統(tǒng)治的君主制形式、而且取代階級統(tǒng)治本身的共和國。公社正是這個共和國的毫不含糊的形式。”［2］這就說明，巴黎公社絕不像資產階級的共和國以及以往所有的實行君主制的剝削階級國家那樣，是為少數人效勞的政權，而是為千千萬萬人民服務的“社會共和國”。作為體現(xiàn)著為千千萬萬人民服務的“社會共和國”的本質特征，巴黎公社建立的是正是“服務型政府”。
巴黎公社建立的服務型政府，代表無產階級和人民大眾的利益，勤勤懇懇地進行著經濟、政治、文化和社會管理的服務。僅以經濟服務為例，巴黎公社擔負著組織經濟、發(fā)展生產的職能。革命時期，一些廠主逃跑，一大批作坊和工廠紛紛關閉，給勞動人民的生活造成嚴重的危害。巴黎公社執(zhí)行的最主要的經濟政策，就是斷然接管了逃亡資本家的工廠，把它交給工人生產協(xié)作社負責管理，組織生產。公社擬定了將工人生產協(xié)作社合并成一個總社的計劃。公社還成立了專門委員會、對任何運輸和軍需生產實行監(jiān)督。在公社的領導下，有些工廠實行了民主選舉廠長和工長，形成工廠管理委員會。例如，巴黎盧佛軍械廠的章程規(guī)定，工廠由對公社負責的代表進行領導；車間主任任和廠長均由工人大會選出；他們必須組織、分配好工廠的生產；工人代表組成的監(jiān)督委員會，有權了解廠內和對外的一切事務。在革命后迅速到來的恢復生產和發(fā)展生產的形勢下，代表工人階級意志和利益的生產管理人員就迅速地涌現(xiàn)和成長起來。由此可見，巴黎公社的經濟政策是，政府進行經濟服務而不代替經濟活動本身。政府在經濟上并沒有把企業(yè)直接交由國家管理，而是采取合作制生產的方式，將逃亡資本家的企業(yè)交給工人聯(lián)合體，由他們自行決定日常生產經營和償付資本家的贖買金額。政府并不直接干預企業(yè)的生產活動。為此，馬克思稱之為，這是“自由的聯(lián)合勞動的形式和社會的生產資料”［3］。在政府的指導下，人民“是想要把現(xiàn)在主要用作奴役和剝削勞動的手段的生產資料、土地和資本完全變成自由的和聯(lián)合的勞動的工具，從而使個人所有制成為現(xiàn)實?！保?］而提供這樣服務的政府，是一個“走向屬于人民、由人民掌權的政府”［5］。
巴黎公社關于服務型政府的實踐，對于今天我國的行政體制改革有著重大的啟示。2004年2月21日，溫總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上的報告中，第一次提出要把“建設服務型政府”作為我國行政體制改革的根本方向。溫家寶總理在講話中強調指出：“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個方面。落實科學發(fā)展觀，必須加快政府職能轉變，全面、正確地履行政府職能”。公共服務，“就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設服務型政府?！卑凑瞻屠韫玳_辟的道路，加快建設社會主義國家的服務型政府，這已經成為我國行政體制改革的目標和任務。
二、巴黎公社建構的是“大部制”體制
1871年?3月28日巴黎公社誕生后，同時成立的公社委員會，成為巴黎公社的最高權力機構。公社委員會代替了舊的國會和官僚機構，統(tǒng)一負責公社的所有事務。公社委員會下設執(zhí)行委員會、治安委員會、財政委員會、勞動與交換委員會、教育委員會、軍事委員會、司法委員會、對外聯(lián)絡委員會、糧食委員會和社會服務委員會等10個委員會共64名委員。各個委員會主席由公社委員會成員兼任，并吸收5～8名工人和其他勞動人民參加。公社委員會經常派遣特派員檢查和監(jiān)督司法部門、郵電局、鐵路管理局、造幣廠等重要部門的工作。公社委員會廢除了常備軍，代之以全民武裝國民自衛(wèi)軍。它還取消了舊警察，由武裝的人民維持公共秩序。公社委員會是中央集權式的和自治的權力機構，是保護人民，鎮(zhèn)壓資產階級反抗和對付外來侵略的無產階級專政的工具。
顯而易見，巴黎公社所建構的政府體制，是十分精煉的、綜合的、高效率的“大部門制”體制。馬克思把它稱之為“公社體制”。他說，“公社體制會把靠社會供養(yǎng)而又阻礙社會自由發(fā)展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體。僅此一舉就會把法國的復興推動起來。”［6］之所以能夠建構這樣的“大部門”體制，在馬克思看來，是因為作為工人階級政府的新型國家與過去一切剝削階級舊國家相比，具有根本的區(qū)別。舊國家是少數人對大多數人的統(tǒng)治，新國家是大多數人對少數人的統(tǒng)治。剝削階級的舊國家保持著龐大的國家機器和官吏隊伍，而無產階級的新國家機構十分精干，建構的可以是“大部制”的政府機構，公職人員也甚為稀少。馬克思指出，在無產階級國家中，留待中央政府履行的只是“為數不多但很重要的職能”［7］，“國家的職能將只限于幾項符合于普遍性、全國性目的的職能。”［8］這“為數不多”的和“限于幾項”的職能，說明了無產階級的國家機關是“大部門制”的精干體制。建構“大部門制”，即“大部制”的精干的政府機構規(guī)模和干部人員編制，是巴黎公社政府機構建設的基本思想。
巴黎公社的“大部制”體制，也是建立中央統(tǒng)一領導與地方的事情由地方管理的體制。巴黎公社作為無產階級的國家政權組織，并不事事包攬地方事務。公社劃清了中央和地方的職責，中央的責任是提出事關全國的大政方針，地方的事務則由地方自主管理，實行“地方自治”。馬克思指出，“公社體制是把農村的生產者置于他們所在地區(qū)中心城市的精神指導之下，使他們在中心城市有工人作為他們利益的天然代表者。公社的存在本身自然而然會帶來地方自治，但這種地方自治已經不是用來牽制現(xiàn)在已被取代的國家政權的東西了?！保?］公社實行的“地方自治”并不排斥中央的集中。在公社“大部制”體制下，集中與自治不是對立的、對抗的，而是相結合、相統(tǒng)一的。正因為無產階級國家改變了事無巨細，統(tǒng)統(tǒng)由政府機構負責管理的狀況，所以，公社完全能夠建構起“大部制”體制。
巴黎公社的“大部制”體制，也是工人階級的政府是“廉價政府”的原則所要求的。馬克思贊揚巴黎公社，“實現(xiàn)了所有資產階級革命都提出的廉價政府這一口號，……公社的存在本身就意味著君主制已不復存在。君主制是，至少在歐洲是階級統(tǒng)治的應有的贅瘤和不可或缺的外衣。公社給共和國奠定了真正民主制度的基礎。”［10］馬克思之所以提到“廉價政府”的要求，是因為工人階級政府的存在也是需要以人民的納稅作為國家管理費用的經費開支。恩格斯把納稅看作是國家的經濟特征，他說：“為了維持這種公共權力，就需要公民繳納費用——捐稅?！保?1］因此，道理很簡單，政府機構的規(guī)模和公民所要捐稅的數量即公民承受的負擔成正比。政府機構越是龐雜，官員越多，人民所承受的負擔就越重。在這方面，就連資產階級也有所認識。法國資產階級啟蒙思想家盧梭就曾指出：“隨著層次的繁多，行政負擔也就愈來愈重：因為首先每個城市都有它自己的行政，這是人民所要負擔的；每個州又有它的行政，又是人民所要負擔的；再則是每個省，然后是大區(qū)政府、巡撫府、總督府；總是愈往上則所必須負擔的也就愈大，并且總是由不幸的人民來負擔的；最后還有那壓垮了一切的最高行政?！保?2］歷次資產階級革命雖然都提出了建立“廉價政府”的口號，然而都不能達到這個目的。只有工人階級的政府才能實現(xiàn)行政機構和編制的“大部制”精干體制，把政府的經費開支壓縮到最小程度，實實在在地減輕了人民群眾的經濟負擔。因此，工人階級的巴黎公社的“大部制”體制，也就實現(xiàn)了“廉價政府”的目標。
毫無疑義，巴黎公社開創(chuàng)的“大部制”政府體制，對于我國的行政體制改革來說，具有現(xiàn)實的指導意義。2008年，在我國政府機構改革的實施方案中，提出了要按照“大部門制”的原則進行機構改革。在2011年十一屆全國人大第四次會議通過的《“十二五”規(guī)劃綱要》中又強調指出，“繼續(xù)優(yōu)化政府結構、行政層級、職能責任，堅定推進大部門制改革，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題?！彪S著“十二五”時期行政體制改革的深化發(fā)展，我國“大部制”的政府體制一定能更好地形成。
參考文獻
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［2］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.55.
［3］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.101.
［4］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.59.
［5］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.64.
［6］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.57.58.
［7］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.56.
［8］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.97.
［9］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.58.
［10］馬克思恩格斯選集第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.58.
［11］馬克思恩格斯選集第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.171.
［12］ [法]盧梭.社會契約論［M］.何兆武譯.北京：商務印書館，1980.63.
（作者系國家行政學院科研部主任、教授）
來源：行政管理改革
