十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議6月22日在北京開幕，《國家賠償法修正案(草案)》提交大會(huì)審議。
現(xiàn)行國家賠償法規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員，違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，承擔(dān)國家賠償責(zé)任，修正案將原《國家賠償法》此條款修改為：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”；修正案將《國家賠償法》第十五條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)合并，修改為：“對(duì)公民采取拘留、逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的”，受害人有取得國家賠償?shù)臋?quán)利。
一些網(wǎng)民對(duì)這一修改十分疑惑：公安司法機(jī)關(guān)拘留、逮捕了公民之后，又作了撤案、不起訴或判決無罪的處理，這當(dāng)然應(yīng)該賠償；如果抓錯(cuò)了人都不用賠，那還有什么是國家要賠償?shù)哪兀?/p>
但事實(shí)就是如此殘酷。在立法宗旨上，《國家賠償法》本應(yīng)為一部規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的責(zé)任法，卻實(shí)際上被異化成了一部免除國家責(zé)任的豁免法。在現(xiàn)行《國家賠償法》中，有利于國家和官員階層的條款比比皆是。校正《國家賠償法》中權(quán)力擴(kuò)張與權(quán)利保障的明顯失衡，就是這次大修首先要解決的問題。
《國家賠償法》過度傾向官員利益，首要的證據(jù)就在國家賠償歸責(zé)原則上。歸責(zé)原則是《國家賠償法》的核心內(nèi)容?，F(xiàn)行歸責(zé)原則即“違法歸責(zé)原則”。也就是說，判斷國家是否應(yīng)賠償，并不是看公職行為對(duì)公民權(quán)益造成了何種損害，而只是看公職行為是否違反了法律的規(guī)定。重執(zhí)法行為的法律評(píng)價(jià)，而忽視行為所造成的損害后果，這事實(shí)上遮蔽了國家賠償?shù)谋驹茨康摹?/p>
以公安司法機(jī)關(guān)對(duì)某位公民錯(cuò)拘、錯(cuò)捕來說，該公民因?yàn)楸痪辛艉捅淮?，損害已經(jīng)發(fā)生，但公安司法機(jī)關(guān)的拘留或逮捕行為卻可能并未違反法律。在“違法歸責(zé)原則”之下，對(duì)公安司法機(jī)關(guān)合法(但很可能不合理)的錯(cuò)拘或錯(cuò)捕行為，國家是不予賠償?shù)摹！斑`法歸責(zé)原則”事實(shí)上混淆了國家賠償?shù)木葷?jì)功能和責(zé)任追究功能。
國家賠償?shù)氖滓δ苁菍?duì)受損的公眾利益予以“賠償”，這是一種國家設(shè)立的制度“救濟(jì)”。國家賠償本身并不是對(duì)官員責(zé)任的追究，在國家賠償之后，由國家向違法者個(gè)人追償并追究違法者的刑事責(zé)任或行政責(zé)任，這才是官員責(zé)任機(jī)制。
舉一個(gè)通俗的例子，有人將一個(gè)小孩推進(jìn)了河里，警察看著孩子落水而不救助，卻站在岸邊討論推人者的行為是否違法。一個(gè)公民被錯(cuò)拘、錯(cuò)捕，很可能陷入困頓與拮據(jù)。這與那個(gè)正在水中掙扎的孩子是何其相似。國家不先予以救助，卻去討論錯(cuò)拘、錯(cuò)捕是否違法，這與國家賠償?shù)睦砟钔耆车蓝Y了。
違法歸責(zé)原則的另一弊端，是為執(zhí)法者濫用自由裁量權(quán)開方便之門。如果損害行為是在法律賦予執(zhí)法者的自由裁量范圍之內(nèi)，該行為并不違法，卻可能有失正當(dāng)。從依法治權(quán)看權(quán)力運(yùn)行，國家機(jī)關(guān)行為具有合法性只是底線要求。執(zhí)法行為還需符合正當(dāng)性、合理性與比例原則。合法卻不正當(dāng)、也難稱合理的職權(quán)行為，在日常生活中極為常見，在違法歸責(zé)原則之下，受這些行為損害的當(dāng)事人均無法得到國家賠償。不正當(dāng)、不合理的職務(wù)行為事實(shí)上得到了國家賠償?shù)幕砻狻?/p>
此次國家賠償法的修訂事實(shí)上是從“違法歸責(zé)原則”邁向了“結(jié)果歸責(zé)原則”?？梢灶A(yù)料，這一標(biāo)桿式的變化，必將引發(fā)一些既得利益者的抑制，立法博弈的大幕才剛剛拉開。期望民意能夠進(jìn)入立法機(jī)關(guān)，以使最后的立法妥協(xié)是有利于民權(quán)保障，而不是公權(quán)豁免的。
(作者系海南大學(xué)法學(xué)院副教授)
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