對全面保護外嫁女的合法權益提出新思路
——專家解讀中央一號文件
□ 中國婦女報·中國女網(wǎng)記者 周韻曦
近日，中共中央、國務院下發(fā)《關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），釋放出黨中央堅持不懈把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重的明確信號。值得注意的是，這份中央一號文件多處涉及婦聯(lián)工作和婦女兒童發(fā)展內容，為完善農(nóng)村留守兒童和婦女關愛服務體系做出進一步明確。
要認識、重視婦女在農(nóng)村文化、農(nóng)村家庭、農(nóng)村和諧以及農(nóng)村建設方面的獨特作用
家庭工作是婦聯(lián)組織的傳統(tǒng)工作和優(yōu)勢領域，婦聯(lián)組織在基層廣泛開展的尋找“最美家庭”活動已成為文明家庭創(chuàng)建活動的“蓄水池”。
在加強農(nóng)村精神文明建設方面，《意見》提出，要深化拓展群眾性精神文明創(chuàng)建活動，推出一批“最美家庭”，挖掘和樹立道德榜樣典型，發(fā)揮示范引領作用。持續(xù)推進農(nóng)村移風易俗工作，引導和鼓勵農(nóng)村基層群眾性自治組織采取約束性強的措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養(yǎng)等不良社會風氣進行治理。
不管是黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，還是2018年出臺的一系列鄉(xiāng)村振興政策，都特別強調一個方面——要加強農(nóng)村精神文明建設。中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院院長葉敬忠指出，農(nóng)村精神文明建設與自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系中，德治的內容是近年來黨中央非常關注的內容，“尤其是發(fā)揮農(nóng)村傳統(tǒng)文化和農(nóng)村社區(qū)良好優(yōu)秀的和諧、團結、互惠品質，這對促進整個社會結構穩(wěn)定具有一定作用。”
鄉(xiāng)村振興少不了“半邊天”。葉敬忠建議，“要認識到婦女在農(nóng)村家庭、農(nóng)村文化、農(nóng)村和諧、農(nóng)村建設方面的獨特作用?！痹谒拇ㄇ嗌窨h調研時，葉敬忠曾發(fā)現(xiàn)，縣里女村支書的比例很高。他也由此發(fā)現(xiàn)，婦女群體在鄉(xiāng)村參與家庭管理和社會治理工作時能發(fā)揮出獨到的作用。特別是在協(xié)調家庭、社會之間的矛盾時，能起到很好的紐帶作用。“只有認識、重視這一點，才能真正發(fā)揮好婦女在鄉(xiāng)村社會建設和文化建設中有別于男性的獨特作用?！?/p>
針對《意見》中指出的農(nóng)村存在的婚喪陋習、天價彩禮等不良社會風氣，葉敬忠認為，近十幾年來，隨著鄉(xiāng)村社會不斷被商品化，以往鄉(xiāng)村里互助互惠、人情往來的傳統(tǒng)文化，也逐漸受到商品交換法則的影響，遇事就大操大辦,借機擺酒設宴，給鄉(xiāng)村人口帶來了經(jīng)濟和精神負擔。
針對農(nóng)村移風易俗工作的開展，葉敬忠特別強調，一定不能矯枉過正，“不應以這個為名義，把中國鄉(xiāng)村的基本文化抹殺。地方政府部門應注意在引導的同時，不可過分干涉鄉(xiāng)村農(nóng)民的私人生活?！?/p>
外嫁女的合法權益可通過確認外嫁女的集體經(jīng)濟組織成員身份得到全面保護
同去年一樣，今年的《意見》中繼續(xù)對“完善農(nóng)村留守兒童和婦女關愛服務體系”做出明確。
不一樣的是，《意見》首次就保障外嫁女的土地權益做出要求，要“深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在民主協(xié)商的基礎上，做好成員身份確認，注重保護外嫁女等特殊人群的合法權利”。
我國法律、中央文件和政府規(guī)章一直以來都強調平等保障女性的土地承包經(jīng)營權益。但現(xiàn)實中，仍存在侵害農(nóng)村女性土地承包經(jīng)營權的現(xiàn)象。
對此，廣東外語外貿(mào)大學土地法制研究院教授張保紅認為，農(nóng)村婦女土地權益保障主要面臨兩大難題：一是土地是固定的，而婦女卻常常因婚姻而變動居住地。農(nóng)村婦女出嫁就很難再享有出嫁前的土地權益，即使享有也很難經(jīng)營。二是土地承包關系長期穩(wěn)定與保障婦女土地權益的規(guī)定矛盾?！皨D女面臨婚嫁問題，其土地權益并不是穩(wěn)定不變的。30年不增不減強調穩(wěn)定，強調經(jīng)濟效率，保障婦女土地權益強調公平，二者出現(xiàn)矛盾。”
為改變這種狀況，去年十三屆全國人大常委會第七次會議審議通過全國人大常委會關于修改農(nóng)村土地承包法的決定，新增兩條涉及農(nóng)村婦女土地承包權益的規(guī)定，一是第十六條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。承包農(nóng)戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。二是第二十四條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權證和林權證，這些證書應當將具有土地承包經(jīng)營權的全部家庭成員列入。
“這兩條規(guī)定特別是‘將具有土地承包經(jīng)營權的全部家庭成員列入土地承包經(jīng)營權證和林權證’的規(guī)定，解決了已婚婦女在婆家的土地權益問題。但這兩條規(guī)定也帶來了新的疑問，即具有土地承包經(jīng)營權的外嫁女要不要也列入娘家的土地承包經(jīng)營權證和林權證之中?！睆埍＜t解釋道，“如果列入，她們已不是娘家的家庭成員；如果不列入，她們又在娘家享有土地承包經(jīng)營權益?！?/p>
實踐中，外嫁女的土地權益更多的是不列入娘家的土地權證之中?！笆聦嵣?，即使列入也面臨前述的難題：土地固定，外嫁婦女很難經(jīng)營娘家的土地。即使經(jīng)營的，也時常會與娘家發(fā)生沖突?！睆埍＜t說。
在這種情況下，張保紅認為，今年《意見》重提外嫁女的合法權利保護具有與以往不同的意義?！耙皇墙o出解決問題的路徑，即在集體經(jīng)濟組織內部通過民主協(xié)商解決。二是強調成員身份確認和保護外嫁女的合法權利。這一方面擴展了外嫁女的權利范圍，即不僅包括土地權益，而且也包括其他合法權益；另一方面也提出了一條新思路，即可以通過確認外嫁女的集體經(jīng)濟組織成員的身份來全面保護外嫁女的合法權益?！?/p>
農(nóng)村教育將實現(xiàn)早教至高中全覆蓋
對于兒童健康和教育，《意見》明確提出，推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，深入實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。實施高中階段教育普及攻堅計劃，加強農(nóng)村兒童健康改善和早期教育、學前教育。加強貧困地區(qū)義務教育控輟保學，避免因貧失學輟學。
南開大學周恩來政府管理學院副教授黃曉燕認為，與2018年發(fā)布的《意見》相較，今年《意見》內容在促進農(nóng)村兒童發(fā)展方面具有較大差別。
“去年《意見》探討的還是‘推動建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務教育發(fā)展機制’，主要以支持、扶持的態(tài)度，從城市向農(nóng)村做出傾斜。但今年的《意見》立意較高，不僅扶持的味道淡了很多，同時直接提出‘城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展’?！痹邳S曉燕看來，這說明經(jīng)過幾年的探索，城鄉(xiāng)義務教育一體化已進入進行時。
同時黃曉燕還看到，與去年相較，今年《意見》明確了，農(nóng)村教育的發(fā)展將以早期教育為起點延伸到高中教育實現(xiàn)全覆蓋。
“去年《意見》僅提出‘發(fā)展農(nóng)村學前教育’，而今年則擴展到‘加強早期教育、學前教育’?！秉S曉燕指出，早期教育和學前教育是農(nóng)村兒童進入義務教育階段的前置，非常重要，“這個階段開發(fā)不好，直接影響農(nóng)村兒童能否順利進入義務教育階段?！?/p>
同時黃曉燕認為，《意見》明確“實施高中階段教育普及攻堅計劃，加強農(nóng)村兒童健康改善和早期教育、學前教育。加強貧困地區(qū)義務教育控輟保學，避免因貧失學輟學”，一方面針對輟學率較高的地方有針對性地提出建議，保證義務教育更好地依法落實；另一方面基本覆蓋了農(nóng)村全部的教育階段，農(nóng)村兒童接受教育的連貫性更強。
此外，在《意見》的要求下，農(nóng)村兒童也將受惠“大健康”概念?！叭ツ辍兑庖姟访鞔_‘實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃’，而今年在此基礎上，提出‘加強農(nóng)村兒童健康改善’。由此可見，今年的健康改善范圍和覆蓋面比去年‘營養(yǎng)改善’要廣泛得多?！秉S曉燕分析道。
“今年《意見》中提出的這些問題，非常全面到位，但關鍵在于如何落實。”葉敬忠認為，要進一步促進農(nóng)村兒童發(fā)展，關鍵在于深入了解導致目前農(nóng)村教育、健康等發(fā)展不均衡的社會根源是什么?！罢业礁?，再去解決問題，這才是正道。”葉敬忠說。 | 
