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監(jiān)督權(quán)是人民代表大會(huì)代表人民行使的國(guó)家權(quán)力之一，也是地方各級(jí)人大常委會(huì)的一項(xiàng)十分重要的職權(quán)。改革開(kāi)放的30年里，地方人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)得到了有效地行使，監(jiān)督方式日趨靈活多樣、監(jiān)督主體能力不斷提升、監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬等。但從實(shí)踐層面看，地方人大常委會(huì)的監(jiān)督工作仍面臨諸多問(wèn)題，比如專(zhuān)業(yè)化水平不高、監(jiān)督的獨(dú)立性不夠以及監(jiān)督的政治文化沒(méi)有真正形成等。這些問(wèn)題在一定程度上制約了地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的有效開(kāi)展，剖析這些方面的情況將為今后地方人大常委會(huì)加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作提供參考。

一、地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的特點(diǎn)及主要問(wèn)題

(一)監(jiān)督方式靈活多樣，但剛性手段使用不夠

監(jiān)督法立足各級(jí)人大多年豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定了七種監(jiān)督方式：聽(tīng)取和審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查以及撤職案的審議和決定。前四種監(jiān)督方式是地方人大常委會(huì)在開(kāi)展監(jiān)督工作中使用最普遍的手段，后三種監(jiān)督方式由于自身“剛性”十足，往往在實(shí)際工作中使用極少。從淮北市人大常委會(huì)監(jiān)督實(shí)踐看，也主要是通過(guò)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作匯報(bào)、加強(qiáng)計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督、執(zhí)法檢查以及規(guī)范性文件的備案審查來(lái)加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”及有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查以及撤職案的審議和決定等剛性監(jiān)督手段在歷屆常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作的具體實(shí)踐中從來(lái)沒(méi)有使用過(guò)。柔性監(jiān)督手段以較為溫和的方式監(jiān)督并推動(dòng)“一府兩院”工作，因此深受地方人大常委會(huì)的“垂愛(ài)”；剛性監(jiān)督手段因?yàn)椤皻狻陛^重，地方人大常委會(huì)使用較為慎重。從實(shí)際效果看，柔性監(jiān)督手段對(duì)一些社會(huì)深層次的問(wèn)題以及某些重大事項(xiàng)的監(jiān)督往往顯得有些“力不從心”，需要啟動(dòng)質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段。

(二)監(jiān)督主體能力不斷提升，但專(zhuān)業(yè)化水平不高

近年來(lái)，隨著民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)和人大工作的深入開(kāi)展，地方人大常委會(huì)促進(jìn)發(fā)展、推動(dòng)工作的能力也不斷提升，地方人大監(jiān)督工作也有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但隨著監(jiān)督領(lǐng)域的不斷深入，專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督越來(lái)越成為制約地方人大監(jiān)督工作水平進(jìn)一步提升的“瓶頸”。地方人大財(cái)政監(jiān)督在這方面表現(xiàn)地尤為突出。由于財(cái)政監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督所涉及的內(nèi)容很廣泛。因此，人大開(kāi)展財(cái)政監(jiān)督必須有自己的專(zhuān)業(yè)審查隊(duì)伍，否則很難實(shí)施對(duì)政府財(cái)政的實(shí)質(zhì)性審查。目前，淮北市人大常委會(huì)財(cái)政監(jiān)督工作主要由人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)，而財(cái)經(jīng)委承擔(dān)的工作范圍較寬，具有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的人員較少，事實(shí)上難以確保審查監(jiān)督工作真正到位。每年，常委會(huì)在審議市人民政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況及收支情況的報(bào)告時(shí)，由于缺乏與財(cái)政相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，審議往往停留在表層上，難以深入到財(cái)政問(wèn)題的深層領(lǐng)域，致使審議水平不高，審議效果也不明顯。

（三）監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，但監(jiān)督的獨(dú)立品質(zhì)不明顯

目前，地方人大監(jiān)督不僅涉及“一府兩院”工作的各個(gè)方面，而且逐漸深入社會(huì)生活的各個(gè)層面。比如，近年來(lái)地方人大常委會(huì)充分運(yùn)用召開(kāi)人大常委會(huì)全體會(huì)議這一工作方式，不斷拓寬監(jiān)督領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃生育、城市管理、旅游開(kāi)發(fā)、招商引資、文明創(chuàng)建、新農(nóng)村建設(shè)等工作的監(jiān)督。在地方人大監(jiān)督的實(shí)踐過(guò)程中，監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，監(jiān)督的權(quán)威性進(jìn)一步彰顯，但監(jiān)督的獨(dú)立品質(zhì)依然不明顯。一是人大機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠。基于歷史原因，我國(guó)黨政部門(mén)一體化程度高，客觀上導(dǎo)致了這種現(xiàn)象。二是人大“異體性”特征不明顯。部分地方人大常委會(huì)在開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)過(guò)分強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督就是支持”，盡量不“影響”政府和“兩院”的工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，則是監(jiān)督主體“異體性”特征不明顯，存在與監(jiān)督對(duì)象利益共生、同體共榮的狀況。

(四）監(jiān)督權(quán)的行使日益規(guī)范，但虛置化現(xiàn)象突出

去年頒布實(shí)施的監(jiān)督法對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作及監(jiān)督權(quán)的行使在程序上作了進(jìn)一步規(guī)范。地方人大常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)也是嚴(yán)格依法、按程序辦事，但由于種種條件所限，監(jiān)督權(quán)在行使中虛置化現(xiàn)象突出。一是監(jiān)督主體主動(dòng)監(jiān)督不夠充分。當(dāng)前，部分地方人大常委會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)“一府兩院”工作的支持，監(jiān)督權(quán)的行使僅僅停留在“支持工作”這一層面，很少深入到推動(dòng)深層次問(wèn)題的解決上，致使監(jiān)督權(quán)的行使不夠“盡興”。二是監(jiān)督對(duì)象權(quán)力來(lái)源不均衡。作為人大監(jiān)督對(duì)象的“一府兩院”其權(quán)力不僅來(lái)源于本級(jí)人大的同意，還必須來(lái)自相應(yīng)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或同級(jí)黨委的授權(quán)。理論上，人大對(duì)“一府兩院”的授權(quán)最有法律依據(jù)，也最有權(quán)威性，但在現(xiàn)實(shí)生活中，并不及相應(yīng)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或同級(jí)地方黨委對(duì)“一府兩院”的影響，這種權(quán)力來(lái)源的不均衡性直接導(dǎo)致了人大監(jiān)督權(quán)被“虛置”。

（五）監(jiān)督氛圍漸濃，但監(jiān)督的政治文化沒(méi)有真正形成

作為我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度已經(jīng)深刻影響著社會(huì)各個(gè)層面。地方人大常委會(huì)監(jiān)督職能在與社會(huì)組織、公民的互動(dòng)中進(jìn)一步強(qiáng)化，監(jiān)督與接受監(jiān)督的意識(shí)逐步增強(qiáng)，監(jiān)督的社會(huì)氛圍漸濃。比如，淮北市人大常委會(huì)在開(kāi)展監(jiān)督工作時(shí)，通過(guò)主動(dòng)邀請(qǐng)人大代表參與、公開(kāi)報(bào)道監(jiān)督工作進(jìn)展情況等方式，既推動(dòng)了工作的開(kāi)展，也在社會(huì)上逐漸培育起監(jiān)督“一府兩院”工作的大好氛圍。這種大好的監(jiān)督氛圍對(duì)地方人大常委會(huì)開(kāi)展工作是有利的，但同時(shí)也是“脆弱的”。因?yàn)橐坏┮虮O(jiān)督主體主動(dòng)性、積極性不夠等主客觀原因而規(guī)避人大監(jiān)督，這種監(jiān)督氛圍就很難起到有效地制衡作用。不難發(fā)現(xiàn)，一種體制性的、徹底深入“社會(huì)機(jī)體”之內(nèi)的監(jiān)督文化正是當(dāng)前人大監(jiān)督工作所亟需的。