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十一屆三中全會(huì)以來，隨著現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)立法工作越來越迫切；形勢要求我們抓緊制定各種經(jīng)濟(jì)法規(guī)，來直接反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系[4]。經(jīng)濟(jì)體制的改革和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使越來越多的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)準(zhǔn)則需要用法律形式固定下來[5]。但是我國各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，各地差別很大?！案鞯胤健⒏鞣矫娴木唧w問題很難都由中央規(guī)定，由地方根據(jù)中央總的方針，從自己的實(shí)際情況出發(fā)來規(guī)定，可以更好地解決本地的問題”[6]。國家的法律只能解決最基本的問題，不能規(guī)定太細(xì)。法律雖然盡可能地考慮了不同情況，但很多時(shí)候只能做統(tǒng)一的規(guī)定。法律制定后實(shí)施中還有很多問題要解決，需要各省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性的實(shí)施細(xì)則[7]，通過制定實(shí)施性地方性法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)國家法律的規(guī)定。此外，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要制定許多方面的法律規(guī)范，形成成龍配套的法律體系，但全國人大不可能在短時(shí)期立即建立起這樣的完整的法律體系，因此對于只要是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展急需立法而國家尚未做出法律規(guī)定的、而又是非專屬中央立法的事項(xiàng)，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)可以通過先行立法，制定出地方性的規(guī)范，為最終制定全國性的法律積累經(jīng)驗(yàn)；還有一些本地區(qū)特有的不可能由國家做出統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)，也需要有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要，做出創(chuàng)制性的規(guī)定。這樣地方人大在立法上就擁有了非常大的創(chuàng)新空間。而地方立法權(quán)的行使是圍繞黨的中心工作展開的，地方立法事項(xiàng)從屬于中央立法，一般也不涉及體制方面的問題，所以更容易作為。

1992年我國確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。1993年3月憲法修正案規(guī)定“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”，“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的一系列準(zhǔn)則、制度、規(guī)則、秩序和結(jié)果，需要法制的確立、確認(rèn)、規(guī)制、保護(hù)、調(diào)整和引導(dǎo)。這一時(shí)期地方立法適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和依法治國的要求，主要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開。地方人大經(jīng)濟(jì)立法的積極性也十分高漲，有立法權(quán)的地方人大制定了大量的地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)。地方立法開始在立法觀念上由經(jīng)驗(yàn)立法轉(zhuǎn)變?yōu)槌傲⒎?，人大在立法中的地位由被?dòng)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹬鲗?dǎo)作用，立法指導(dǎo)思想由法律工具主義轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利主義[8]。

隨著地方立法數(shù)量的急劇增長，立法的質(zhì)量問題凸現(xiàn)出來。除了缺少地方特色和可操作性，部門利益法制化、部門利益侵犯公民權(quán)利的傾向更為人們所詬病。地方立法開始強(qiáng)調(diào)“有特色”和“可操作”，有立法權(quán)的地方人大在改進(jìn)立法技術(shù)、提高立法質(zhì)量方面做了探索，“立法聽證”等一些民主立法等制度和措施，相繼被引入地方立法工作中。從1999年開始，一些地方人大在制定地方性法規(guī)過程中，開始嘗試舉行向社會(huì)公開的立法聽證會(huì)，聽取公眾對法規(guī)草案的意見，搜集有關(guān)的信息。為使立法聽證會(huì)有序進(jìn)行和達(dá)到預(yù)期目的，有的地方人大制定了一次性的立法聽證會(huì)程序或舉行立法聽證會(huì)的具體方案[9]。2000年3月立法法頒布一個(gè)月后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法聽證會(huì)規(guī)則。此后，全國許多省市人大先后制定了立法聽證規(guī)則，并且就與人民群眾利益密切相關(guān)、受到普遍關(guān)心關(guān)注的立法，舉行了聽證。地方立法中采用“立法聽證”等，既是地方人大不斷探索的結(jié)果，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治發(fā)展的必然。

4.發(fā)揮好人大職能作用符合人民民主建設(shè)的方向。要為發(fā)揮地方人大的作用和價(jià)值創(chuàng)造條件，絕不能虛化和矮化人大的法律地位。

充分發(fā)揮地方人大的職能作用，是發(fā)展人民民主的需要?！叭魏蚊撾x中國國情，超前于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展階段和發(fā)展水平的民主建設(shè)，只能是空想；任何固步自封，落后于經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的民主建設(shè)，也不利于社會(huì)主義的順利發(fā)展。”[10]地方人大的探索創(chuàng)新，如果超越中國國情，超前于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展階段和發(fā)展水平，在實(shí)踐中就可能發(fā)揮不出作用，以至于流產(chǎn)；但同樣，如果故步自封，落后于經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，也不利于民主法治的順利發(fā)展。如果在地方人大工作和制度建設(shè)中可以做而且能夠做得更好的，我們沒有做或沒有做好，那就是“失職”；如果是需要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)的，我們沒有積極地創(chuàng)造條件，而是消極等待，同樣是“失職”。比如面對全球金融危機(jī)，國家出臺(tái)了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，人民群眾期望了解這4萬億元的巨額資金如何使用、用到了哪里，而且期望把資金用到最該用的地方、發(fā)揮出其最大的效能。人大有財(cái)經(jīng)監(jiān)督的法定權(quán)力和手段，如果各級(jí)人大對此依然無所作為，就會(huì)“失職”，人民群眾就會(huì)不滿意?？傮w上來看，30年我國地方法治和人大制度建設(shè)不斷取得進(jìn)步，說明我國的地方法治和人大制度建設(shè)基本上是適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主政治建設(shè)總的進(jìn)程。

“一個(gè)國家的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展是互為條件的?！盵11]發(fā)揮地方人大各項(xiàng)職能的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，也是由不具備到逐步具備、由不成熟到成熟。要發(fā)展地看問題，不能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的或暫時(shí)的原因虛化和矮化地方人大的職能和地位。很長一段時(shí)間在社會(huì)上甚至在人大內(nèi)部，蔓延著一種人大無所作為的思想，或者認(rèn)為人大工作無足輕重。有很多人或者很多時(shí)候，只是口頭上講人大制度的重要性，在文件和領(lǐng)導(dǎo)講話上“發(fā)揮”人大的職能作用，而實(shí)際上對發(fā)揮人大作用顧慮重重，對人大制度建設(shè)不積極，甚至設(shè)置障礙。如果我們的思想和觀念被各種陳規(guī)陋習(xí)和條條框框所禁錮，不能跟上時(shí)代的步伐，就會(huì)成為前進(jìn)和創(chuàng)新的束縛及障礙。改革開放30年，就是中國共產(chǎn)黨以巨大的勇氣不斷解放思想、一次次突破各種思想上的障礙和體制上的束縛的30年。30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。要有發(fā)展的眼光，不應(yīng)該作繭自縛，因偏見而固執(zhí)己見，因短視而拒絕變革，因狹隘而自以為是。面對新的歷史背景，一定要按照黨的十七大提出的深化政治體制改革、擴(kuò)大人民民主的要求，不斷創(chuàng)造條件推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展和理論創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)地方人大的制度權(quán)威。

注釋：

[1]對該問題的進(jìn)一步論述，參見筆者《從“文本—現(xiàn)實(shí)”坐標(biāo)定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[2][3]謝蒲定：《從“文本—現(xiàn)實(shí)”坐標(biāo)定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[4]以上闡述，參見1980年8月26日五屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的彭真所作全國人大常委會(huì)工作報(bào)告；1982年12月6日在五屆全國人大五次會(huì)議上楊尚昆所作全國人大常委會(huì)工作報(bào)告；等等。見劉政、于友民《人民代表大會(huì)工作全書》（以下稱《全書》），中國法制出版社1999年1月版，第534、543頁。

[5]《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，中國共產(chǎn)黨十二屆三中全會(huì)1984年10月20日通過。

[6]彭真：《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》，1980年4月18日。見《全書》第1005頁。

[7]陳丕顯：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，1985年4月3日在六屆全國人大三次會(huì)議上。見《全書》第552頁。

[8]蔡定劍、傅靜：《代序——人大制度二十年發(fā)展與改革討論會(huì)綜述》，見蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年2月版，第4~5頁。

[9]闞珂：《地方立法現(xiàn)行聽證制度比較研究》，載《人大研究》2003年第4期。

[10]李鐵映：《論民主》，人民出版社、中國社會(huì)出版社2001年8月版，第305頁。

[11]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的民主政治建設(shè)》白皮書，2005年10月