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“土地?fù)Q社?！毙枰晟频粦?yīng)否定

www.oubrhjy.cn?2010-10-11 17:06? 蔡永飛?來(lái)源：中國(guó)改革報(bào) 我來(lái)說(shuō)兩句

不久前，學(xué)者陳錫文在接受媒體采訪時(shí)，對(duì)一些地方政府推行的“土地?fù)Q社?！北硎井愖h，他說(shuō)：“社會(huì)保障是應(yīng)該政府給我提供的公共服務(wù)，在哪個(gè)國(guó)家、在哪個(gè)地方可以跟老百姓講，你要獲得我的公共服務(wù)，你就要拿你自己的財(cái)產(chǎn)來(lái)?yè)Q，沒(méi)有過(guò)這種事情。所以這是在制造新的不平衡。”（2010年8月30日中央電視臺(tái)《新聞1+1》播出的《老“三農(nóng)”的新問(wèn)題》）這一評(píng)論很有分量，但在筆者看來(lái)，陳錫文的看法頗有可商榷之處，實(shí)踐中土地?fù)Q社保雖有缺陷，但不應(yīng)當(dāng)完全否定。

在采訪中，陳錫文表示政府公共服務(wù)應(yīng)該無(wú)償，這樣的說(shuō)法有所不妥。天下并沒(méi)有免費(fèi)的午餐，政府公共服務(wù)都是公眾的財(cái)產(chǎn)換來(lái)的。說(shuō)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)無(wú)償?shù)玫秸卜?wù)，只能吊農(nóng)民的胃口而沒(méi)有實(shí)際意義，反而可能會(huì)帶來(lái)激發(fā)民粹的政治風(fēng)險(xiǎn)。盡管陳錫文的意思并不是說(shuō)政府財(cái)政不來(lái)自納稅人，他的意思是城市居民所享有的公共服務(wù)，不應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民以交出土地的方式去交換，但問(wèn)題在于，既然城鄉(xiāng)二元體制仍然存在著，農(nóng)村居民享受公共服務(wù)的方式就很難和城市完全一樣，如果要求政府以同樣的方式為農(nóng)村居民提供與城市居民同等水平的公共服務(wù)，尤其是在現(xiàn)有城里人的社會(huì)保障都存在巨大資金缺口而農(nóng)村居民社會(huì)保障需要資金更大的情況下，指望或者推促政府盡快地把蛋糕攤薄延伸到農(nóng)村去，有可能嗎？如果是這樣，奢談什么農(nóng)民的公民權(quán)利有什么意義呢？反過(guò)來(lái)說(shuō)，總有人說(shuō)農(nóng)民社會(huì)保障應(yīng)該由政府財(cái)政兜底，而土地出讓金也被稱為“土地財(cái)政”，它不正是“財(cái)政資金”用以履行政府責(zé)任了嗎？

這樣的說(shuō)法流傳甚廣，用土地?fù)Q社保是把土地出讓金用來(lái)替代財(cái)政資金，而現(xiàn)有的土地出讓金是對(duì)農(nóng)民土地收入的剝奪，所以應(yīng)當(dāng)改革土地制度、使土地出讓金作為土地所有者收入還給農(nóng)民。似乎以土地出讓金為農(nóng)民提供社會(huì)保障，就不算把土地出讓金還給農(nóng)民。值得注意的是，一些學(xué)者這一改革訴求，主要就是農(nóng)地制度私有化的訴求，認(rèn)為一旦土地為農(nóng)民所有，農(nóng)民就可以憑借產(chǎn)權(quán)獲得政府征地時(shí)支付的土地收益，從而避免政府通過(guò)現(xiàn)行征地制度把土地出讓金據(jù)為己有。筆者十分認(rèn)同對(duì)包括征地制度在內(nèi)的現(xiàn)行土地管理制度的改革要求，但我國(guó)農(nóng)地究竟要不要私有化，這一問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是可以討論的，問(wèn)題在于，以農(nóng)地私有化改革為預(yù)設(shè)前提而批評(píng)土地?fù)Q社保的人，往往用一個(gè)先入為主的“標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)套中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，一旦不合那些先驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，就要嚴(yán)詞批評(píng)實(shí)際工作者以顯示學(xué)者的深刻。而事實(shí)上，盡管實(shí)際工作中土地?fù)Q社保確有很多問(wèn)題，但以浙江嘉興等地為代表的土地?fù)Q社保政策，已經(jīng)相當(dāng)程度地推進(jìn)了城市化和新農(nóng)村建設(shè)、實(shí)實(shí)在在為農(nóng)民帶來(lái)了實(shí)惠，而且正是因?yàn)閷?shí)踐已經(jīng)證明這一辦法確實(shí)管用才在全國(guó)更多地方推廣，它的問(wèn)題或許主要只是不太符合某些知識(shí)分子的邏輯而已。

許多人批評(píng)政府推動(dòng)土地?fù)Q社保的動(dòng)機(jī)，認(rèn)為地方政府打著“土地?fù)Q社?！被献?，對(duì)稀缺的土地資源進(jìn)行瘋狂地侵吞和濫用，把良田變成櫛比鱗次的高樓大廈，目的只是追求GDP增長(zhǎng)、套現(xiàn)資金化解地方債務(wù)、創(chuàng)造政績(jī)工程以便官員晉升等等，而其后果是城市周邊優(yōu)質(zhì)土地越來(lái)越少、威脅18億畝耕地紅線和糧食安全、失地農(nóng)民越來(lái)越多以至于影響社會(huì)穩(wěn)定和安全等等。其實(shí)，這些問(wèn)題并不能說(shuō)是土地?fù)Q社保政策帶來(lái)的，問(wèn)題的根源可能還需要進(jìn)一步挖掘。反過(guò)來(lái)說(shuō)，城市化不可能不用土地，農(nóng)民不進(jìn)城也有糧食安全問(wèn)題，地方政府愿意化解債務(wù)、做出政績(jī)也不是壞事。即使土地?fù)Q社保是上述問(wèn)題的唯一原因，也不是不可以把土地?fù)Q社保政策制度加以完善，使這樣的問(wèn)題得以避免或者逐步解決。

以筆者之見(jiàn)，以土地?fù)Q社保推進(jìn)城市化和新農(nóng)村建設(shè)的辦法總體上還是應(yīng)當(dāng)肯定，也需要在實(shí)踐中不斷加以完善。比如說(shuō)，以農(nóng)民承包地?fù)Q養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的保障水平不應(yīng)當(dāng)與市居民差距太大，而應(yīng)當(dāng)逐步與城市居民持平（當(dāng)然，有的地方農(nóng)村居民的保障水平比城市居民還高，也應(yīng)當(dāng)加以控制）；以宅基地?fù)Q住房的面積要適當(dāng)增加、住宅標(biāo)準(zhǔn)要向城市住宅看齊（當(dāng)然，有的地方農(nóng)村居民土地?fù)Q社保之后都住上了面積遠(yuǎn)超住建部為城市居民規(guī)定的90平方米左右標(biāo)準(zhǔn)的“別墅”，對(duì)此也應(yīng)當(dāng)有所控制）；失地農(nóng)民不僅要提高培訓(xùn)質(zhì)量，還要盡可能幫助他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)，而不應(yīng)當(dāng)只考慮讓他們靠出租過(guò)剩的住房收取租金為生。等等。

非常重要的是，“土地財(cái)政”不應(yīng)當(dāng)只為城市化過(guò)程中的失地農(nóng)民解決社會(huì)保障問(wèn)題，而應(yīng)當(dāng)著眼于解決所有農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。這是因?yàn)?，第一，土地出讓金的高企?lái)自于城市化帶來(lái)級(jí)差地租的提高，這樣的土地收益僅僅為城近郊區(qū)失地農(nóng)民享有，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民是不公平的，政府不可以對(duì)這樣的不公平無(wú)動(dòng)于衷。第二，現(xiàn)階段的土地承包制度是以土地保障所有農(nóng)民的，要通過(guò)改革以社會(huì)保障替代土地的保障功能，就應(yīng)當(dāng)著眼于解決所有農(nóng)民的社會(huì)保障，而不能只讓城近郊區(qū)的農(nóng)民取得高額土地收益而暴富，使城市化繼續(xù)拉大城市居民及城近郊區(qū)農(nóng)民與邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民的差距。因此，政府在取得高額土地出讓金之后，應(yīng)當(dāng)切出一個(gè)較大部分用來(lái)建立農(nóng)民社會(huì)保障基金，并且以此普惠于所有農(nóng)民。而一旦農(nóng)民的社會(huì)保障制度得以建立、并且有一個(gè)適度的水平，必將為完善土地制度、從而加快城市化和新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)創(chuàng)造良好條件。

最重要的是，國(guó)家應(yīng)當(dāng)加快制定政策措施，形成一個(gè)系統(tǒng)縝密的“土地財(cái)政”資金監(jiān)督約束機(jī)制，絕不能錢到了誰(shuí)的手里就想怎么花就怎么花。在現(xiàn)階段，對(duì)“土地財(cái)政”的預(yù)算管理和監(jiān)督比各級(jí)政府“非土地財(cái)政”的預(yù)算管理和監(jiān)督更加重要。這是因?yàn)?，在地方政府“土地?cái)政”納入整個(gè)財(cái)政體制之前，“土地財(cái)政”將成為我國(guó)實(shí)施積極的城市化政策、統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“土地財(cái)政”不能夠?qū)崿F(xiàn)公開(kāi)透明、公平公正，不僅將極大地影響、阻礙城市化進(jìn)程，也將極大地影響社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。